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專訪黃益平:理解金穩會的關鍵詞是協調和統籌

作者:谷小金    欄目:財經    來源:西部熱線    發布時間:2018-02-06 11:10

原標題:專訪黃益平:理解金穩會的關鍵詞是協調和統籌

導讀

“從機構監管轉向功能監管,設置金融穩定發展委員會只是第一步。”北京大學數字金融研究中心主任、國家發展研究院教授黃益平在接受中國金融四十人論壇秘書處訪談時表示。

最近幾天,橫空出世的國務院金融穩定發展委員會引發諸多猜測,多如牛毛的相關解讀也勾勒出了其大致輪廓,但仍有很多問題尚無答案,比如:金穩會的監管協調機制到底如何落地?作為“協調者”,金穩會能夠觸發金融監管體制的根本性變革嗎?

黃益平認為,權衡過去幾年來有關金融監管體制改革的種種方案,設立國務院層面的金穩會是當下最合適的選擇。建立這樣一個機構的目的就是要防范系統性金融風險,支持金融穩定與健康發展。當下的重點應該是協調監管、統籌政策。但僅僅這些還不夠,金融監管最終需要從當前分業的機構監管轉向審慎監管和功能監管相結合,因此,建立金穩會只是監管改革的第一步。

去年開始,“防風險”成為我國經濟金融工作的第一要務,這主要是因為分業監管的模式不再適應當前越來越多的混業經營與交叉業務的現實,個行業之間的監管政策缺乏協調,一些新的業務比如影子銀行和互聯網金融也沒有很好地被監管政策覆蓋。當然,防風險并不意味著要抑制創新,黃益平認為,對于金融業不能實行負面清單,但可以通過監管沙盒計劃或者創新中心等方法盡可能地在創新與風險之間取得平衡。

此外,我們需要深刻反思金融部門為什么會出現脫實向虛的現象。除了實體部門投資回報下降和資產泡沫上升等因素之外,很多金融套利行為其實也是監管政策扭曲導致的。因此,要鼓勵金融部門脫虛向實,首先就需要進一步推進市場化的改革,減少政策扭曲制造的套利機會。

設立國務院金穩會是當前現實下的最優選擇

設立國務院金融穩定發展委員會,直觀地看可能主要是基于如下兩個方面的因素。

一方面,我國分業監管的模式已經越來越不適應金融業混業經營和交叉業務越來越多的現實。同時還有很多新的業務沒有很好地被監管政策覆蓋,最突出的是兩個部門,一是影子銀行,二是互聯網金融。影子銀行產生的動機就是為了規避正規部門的監管,而互聯網金融的監管政策尚在設計、制定之中。

“一行三會”各自為政,只關注自身管轄范圍內的金融機構,缺乏有效的政策協調。雖然成立了“一行三會”的部際聯席會議,但協調的效果并不理想。另外“一行三會”之間還有政策文件的會簽制度,協調功能也不是很強,有時候反而演變成部門之間的扯皮。

最近幾年出現的一些風險因素都跟監管政策缺乏有效協調有關。比如前幾年股票市場的投資者在信托與銀行等市場大幅度地加杠桿,但證監會一開始并不知情。商業銀行利用證券、保險和基金公司的通道從事理財業務,其實也是變相地行混業經營的事實,但這些通道超出了銀監會的監管責任范圍。還有很多保險公司利用在保險市場籌的資試圖到股票市場,但監管部門卻并不清楚保險的資金的來歷。

但另一方面,“一行三會”分業監管的格局在短期內不容易改變。每個機構的工作都是有一部正式的法律作為依據的,法律不改的話,即便把現有的機構打散重組,不見得能夠真正地改善監管效果。

去年一年各界一直在熱議的新的監管框架的思路,當時也提出了許多方案,比如有的官員推崇“超級央行制”,貨幣政策、金融穩定、行為監管都在央行的統領之下,也有人支持所謂的審慎監管與行為監管相對獨立的“雙峰模式”,當然也有人建議在“一行三會”的基礎上加強各監管機構之間的協調。這些模式各有利弊,不過個人覺得在目前的各種約束條件下,設立國務院金融穩定發展委員會可能是一個比較好的選擇。

不過金穩委的意義并不限于監管政策協調,我猜測其核心功能是協調與統籌。從大的方面來說,設立金穩委的目標就是要防范系統性金融風險,支持金融穩定。具體而言,可能有兩個方面的政策目標:

第一是監管協調。這不僅僅是指在“一行三會”之間協調監管政策,要盡量實現監管政策對金融交易的全覆蓋。

第二是政策統籌。金穩委需要站在更高的層面,統籌金融業監管、發展和改革的責任,甚至要協調監管、貨幣與財政政策之間的關系。

但金穩委能不能真正實現所有這些目標,改變過去監管政策缺乏協調的現象,需要看誰來做這件事情以及這樣做這件事情,現在下結論恐怕還為時過早。

金融監管要從機構監管轉向功能監管

但建立金穩委只是金融監管改革的一步。這句話有兩層含義,第一,金穩委是一個長期解決方案還是一個短期權宜之計?現在還不好說。我認為到目前為止還不應該完全排除未來實施超級央行模式或者實施雙峰模式的可能性,只是現在條件尚未成熟而已。但即便未來走向了新的監管模式,是不是就一定不需要更高層次的“金穩委”,現在也不好說,美國、日本和韓國都有一個政府協調監管部門的委員會。當然,金穩委的形式和職責也許會動態變化,今天的格局肯定不會是永久性的。

第二,監管部門本身還需要做更多的改革。比如,近幾年影子銀行、互聯網金融的發展表明過去單純的機構監管的做法可能不再有效,需要從機構監管轉向功能監管與審慎監管相結合。

現在的金融產品與過程變得越來越復雜,所以還需要實行穿透式管理,搞清楚資金從哪里來、最后去了哪兒。影子銀行也好,互聯網金融也好,不但一直沒有被金融監管全覆蓋,而且它們的產品的不透明度很低,風險很容易被掩蓋,美國的次債就是前車之鑒,一開始不合格的貸款人借的按揭貸款,經過幾輪的包裝與證券化,有的居然變成了AAA級資產。最后釀成了一場全球性的大危機。

所以,要防范系統性金融風險,比較重要的是三條:第一,功能監管,不遺漏監管空白地帶;第二,穿透式管理,搞清楚風險是什么、在哪里;第三,宏觀審慎監管,微觀審慎并不能保證宏觀穩定。

金融監管要力圖在創新與風險之間取得平衡

影子銀行本身并不是一個完全負面的東西。為什么會有影子銀行?最直接的動機就是規避正規部門的監管。比如,銀行做影子銀行,就是為了規避流動性、資本金、利率以及其它業務方面的監管。這其中有些監管是必要的,有些是政策扭曲,比如變相的利率管制,限制了金融機構做風險定價的能力。所以我曾經說影子銀行與互聯網金融其實是一種變相的利率市場化過程。為了規模利率管制,銀行不直接發放貸款,二是發放委托貸款。這就是政策導致的。更重要的是,影子銀行和互聯網金融是實實在在地為實體經濟提供了金融服務的。

因此,我們要全面地看待金融創新,金融創新既滿足了傳統金融部門無法滿足的一些對金融服務的需求,同時也確實制造甚至放大了金融風險。我們可以從三個問題來考察金融創新的問題:第一,為什么會有監管套利?如果是金融政策造成的,首先就應該推進金融的市場化改革,消除金融脫實向虛的根源;第二,要看這些金融創新是否真正促進了實體經濟的發展。委托貸款、個體網絡借貸平臺和其它理財產品,是否真的為企業或者項目提供了金融服務?第三,金融創新的風險能不能看清楚?會不會影響系統穩定?

如何在金融穩定和金融創新之間取得權衡,是監管部門面對的一個永恒的難題。美國的次貸危機影響如此之大,就是因為資產證券化這樣的金融創新,產生風險之后沒有很好地控制住,進而爆發了大的危機。但是把金融創新全部扼殺,也不合理。尤其是現在我國金融體系對實體經濟的支持相對比較有限的情況下,還是應當鼓勵創新,但同時要平衡對風險的控制,完全放任自流,任其野蠻生長是不行的。

在國際上,有一些現成的監管方法可供我們學習借鑒,比如監管沙盒計劃、創新中心,其實更多是機構和監管部門共同合作,允許、鼓勵創新。對于創新的設想、思路,監管部門可以發放一個有限的牌照,在給定的時間、業務范圍內讓機構去嘗試。如果試驗成功,可以發一個完全牌照,如果不成功,表明這個創新不成功,也就沒必要繼續往下做了。

我們在過去的一些監管經驗也是有用的。比如第三方支付領域,支付寶從開始上線到最后拿到牌照,中間隔了相當長一段時間。我相信并不完全是因為監管部門不作為,而是對于新生事物,監管部門首先在尚不了解的情況下,可能并不知道如何實施監管。但是我猜,監管部門可能同時也是看到第三方支付為實體經濟活動提供了實實在在的支持,而同時傳統的支付方式卻無法很好做到。所以其實是提供一定的發展空間,然后再去規范監管。

來源:中國金融四十人論壇

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