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2018年國有資本劃轉7大政策細節

作者:醉言    欄目:財經    來源:西部熱線    發布時間:2018-01-27 12:38

2018年國有資本劃轉7大政策細節

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新教授

(中國養老金融50人論壇核心成員)

2017年11月9日,國務院正式發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》。方案決定:這一工作將在2018年全面展開。劃轉部分國有資本充實社保基金,這是一項利國利民的重大工程。通過劃轉部分國有資本,做實做強社保基金,一方面可以盡快盡早償還從勞保制度到社保制度的“轉制成本”(歷史欠賬),也就是彌補當年因實施“視同繳費年限”政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口;另一方面可以更有效地應對因人口老齡化所導致未來養老金缺口的支付壓力與風險。

本次劃轉部分國有資本充實社保基金,已是第三輪劃轉。前兩輪劃轉主要是針對國有控股企業IPO規模按10%的比例進行的一次性劃轉,而此次劃轉則是以全部國有企業為劃轉對象,它包括了上市國企和非上市國企,同時也包括了中央國企和地方國企。因此,此次劃轉范圍是全方位的,而且劃轉比例不再是IPO規模的10%,而是全部國有股權的10%。相比之下,前兩輪國有資產劃轉僅限于國有控股企業的IPO,其劃轉規模與劃轉質量不但易于統計,而且估值較準確,并且劃轉環節較為規范、透明,易于操作。但本輪國有資產劃轉情形則較復雜。

(一)本次劃轉范圍。將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。也就是說,本次國有資本劃轉范圍:既包括中央國企,也包括地方國企;既包括上市國企,也包括非上市國企;既包括金融國企,也包括非金融國企。但有兩類國企例外:一是小微型國企,二是公益類國企。

從本輪劃轉股權來看,名義規模應該不小。據財政部統計,2017年底,我國國有企業資產總額151.7萬億元,負債總額99.7萬億元,所有者權益合計52萬億元。國有股權與國有企業資產是兩個不同的概念。由于每家國有控股企業的國有股比例不同,我們暫時無法從國有企業總資產或所有者權益中估算國有股數量及國有資產的規模,因此,這一輪國有股劃轉總規模究竟是多少,只能是逐戶統計。

(二)本次劃轉對象。中央和地方企業集團已完成公司制改革的,直接劃轉企業集團股權;中央和地方企業集團未完成公司制改革的,抓緊推進改革,改制后按要求劃轉企業集團股權;同時,探索劃轉未完成公司制改革的企業集團所屬一級子公司股權。

不過,文件中還明確規定了本次劃轉對象“例外”的情形:“全國社會保障基金因國有股權劃轉、投資等各種原因形成的上市企業和非上市企業股權除外。”這句話很容易被個別媒體誤解為“前兩輪國有股劃轉過的上市公司就不用再劃轉了”,這是嚴重的誤讀!這里的“例外”是指:凡是因上一輪國有股轉持而持有在全國社會保障基金手中的“國有股權”部分,以及由全國社會保障基金“入市”后從二級市場上買入持有的股票,以及由全國社會保障基金直接參股未上市企業而持有的股權,均不納入此輪國有資本劃轉對象。

事實上,在前兩輪國有資產劃轉中,雖然在境內外上市國有企業約有1100多家,但由于劃轉時間存在“新老劃斷”的歷史原因,僅有100多家上市公司的國有股權參與了前兩輪劃轉,而大多數上市國企則成為了當時兩輪劃轉的“漏網之魚”,因此,此輪劃轉“不計前嫌”、“既往不咎”。也就是說,只要目前性質上仍歸屬國有股權,無論這些企業是否參與過前兩輪國有資本劃轉,都必須全部納入本輪國有資本劃轉的范圍重新計算。

此外,在本輪國有資產劃轉中,不排除部分資產是無效資產或低效資產。因為目前的國有企業尤其是重化工業領域的國有企業存在較為嚴重的產能過剩情況,因此,本輪劃轉的國有資產有可能會存在部分水份或價值虛高現象。

以鋼鐵、煤炭、水泥行業為例,2016年2月,國務院發布《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》,該意見明確規定:在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上,從2016年開始,用3至5年的時間,再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右,較大幅度壓縮煤炭產能,適度減少煤礦數量,煤炭行業過剩產能得到有效化解。

與此同時,國務院還發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》指出:在近年來淘汰落后鋼鐵產能的基礎上,從2016年開始,用5年時間再壓減粗鋼產能1億—1.5億噸,行業兼并重組取得實質性進展,產業結構得到優化,資源利用效率明顯提高,產能利用率趨于合理。

2017年12月15日,中國水泥業協會發布《水泥行業去產能行動計劃(2018-2020)》,計劃決定2018年至2020年三年內壓減熟料產能3.927億噸,關閉水泥粉磨站企業540家,前十大企業集團的全國熟料產能集中度達到70%以上,水泥產能集中度達到60%。

在這些產能嚴重過剩的行業,大多都是國企扎堆的重化工業,國有資產劃轉之時,正好是它們“去產能”的高峰時期,如此劃入的國有資產,當然會存在打折或縮水的風險。

(三)本次劃轉比例。首先以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標,劃轉比例統一為企業國有股權的10%。今后,結合基本養老保險制度改革及可持續發展要求,若需進一步劃轉,再作研究。

此次國有資產的劃轉,不是像前兩輪那樣按照IPO規模的10%劃轉,而是按照全部國有股權總數的10%劃轉,本輪劃轉的基數會更大,而且本次劃轉只是優先用于彌補企業職工基本養老保險轉制成本,并不排除將來還會再次進行國有資產的全面劃轉,因為機關事業單位職工基本養老保險的轉制成本尚未納入本次彌補的范圍。

(四)本次承接主體。前兩輪國有資產劃轉全部劃入全國社會保障基金賬戶,并由全國社會保障基金理事會(以下簡稱“社保基金會”)管理,本次劃轉的國有股權則是直接納入企業職工基本養老保險基金,并且本次劃轉的承接主體分為兩個不同的部分:一是本次劃轉的中央企業國有股權,由國務院委托社保基金會負責集中持有,單獨核算,接受考核和監督。條件成熟時,經批準,社保基金會可組建養老金管理公司,獨立運營劃轉的中央企業國有股權。二是劃轉的地方企業國有股權,由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省(區、市)具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

很顯然,這是在企業職工基本養老保險尚未全國統籌的情況下,兩類國有股權(即中央企業國有股權與地方企業國有股權)劃轉分而治之、各自管理,這種分散管理的格局可能會存在制度漏洞以及資產流失的風險。因此,必須盡快實現基本養老保險全國統籌,以便將這些劃轉的國有股權統一集中于社保基金會托管,以達到成本更省、效率更高、資產更安全的目的。

(五)本次劃轉程序。本輪國有資產劃轉,在操作流程上,工作的重點和難點應該是摸底清理并核實國有股權,這是最關鍵的一步,也是工作量最大的一步。如何防止地方企業國有股權可能存在的漏報或瞞報現象,這是至關重要的。只有做好了這一步,本輪國有資產劃轉才能準確無誤地順利進行。此外,還有兩個操作環節是需要重點關注的:(1)劃轉對象涉及多個國有股東的,由第一大股東的國有資產監督管理機構負責對國有股東身份和應劃轉股權進行初審,提交同級財政部門確認。國有股東分別屬于中央和地方管理的,按第一大股東的產權歸屬關系,將應劃轉的國有股權統一劃轉至社保基金會或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。(2)劃轉上市公司國有股權的,國有資產監督管理機構應同時向中國證券登記結算有限責任公司下達國有股轉持通知,并抄送社保基金會或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。中國證券登記結算有限責任公司在收到國有股轉持通知后15個工作日內,將應轉持的國有股權,變更登記到社保基金會或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。

(六)承接主體對國有資本的管理。社保基金會及各省(區、市)國有獨資公司等承接主體作為財務投資者,享有所劃入國有股權的收益權和處置權,不干預企業日常生產經營管理,一般不向企業派出董事。從原則上講,劃轉至社保基金的國有股權,必須執行3年以上的禁售期義務,并可優先動用國有股權分紅收益,但必要時并不排除通過國有資本的運作獲得收益,比方,換股或吸收合并,轉讓給其他國有股東,或被整體收購上市等。

事實上,目前的黑龍江省已遭遇基金結余嚴重虧空的現實,地方財政補貼已不足以填補這一窟窿,在此情形下,黑龍江省屬企業國有股權劃轉后,它有可能要盡快向其他國有股東轉讓變現一部分,以填充眼前的養老金缺口。類似乎情形有可能在若干年后還會發生在遼寧、吉林等省。因此,國有股權劃轉充實地方基本養老保險基金,已是迫在眉睫、刻不容緩。

(七)本次劃轉步驟。按照試點先行、分級組織、穩步推進的原則,分兩類走:第一步,2017年末選擇部分中央企業和部分省份開展試點。中央企業包括國務院國資委監管的中央管理企業3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關省(區、市)人民政府具體組織實施。第二步,在總結試點經驗的基礎上,2018年及以后,分批劃轉其他符合條件的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權,盡快完成劃轉工作。各省(區、市)人民政府負責組織實施本地區地方國有企業的國有股權劃轉工作。

根據政策安排,此次劃轉應該是一次性的,從2017年末試點到2018年底,基本上應能完成本輪國有股權劃轉。在本次國有資產劃轉期間,任何國有股權的變更都必須承擔劃轉的義務,不得逃避劃轉,因此,這一劃轉工作應該在最短的時間內盡快完成,以防“劃轉前”部分國有股權有意提前轉讓、規避劃轉,進而造成應劃轉資產的“流失”。

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